Creados hace siete a\u00f1os, los tribunales ambientales han enfrentado en los \u00faltimos d\u00edas una serie de cuestionamientos por sus resoluciones y por la demora en la designaci\u00f3n de sus miembros, proceso que puede tardar hasta 1,4 a\u00f1os. Esto se traduce, afirman sus presidentes, en una demora en la tramitaci\u00f3n de causas, por lo que los tiempos de ese proceso \u201cnecesariamente debieran revisarse\u201d, lo que han transmitido al gobierno. Frente a los cuestionamientos por la resoluci\u00f3n de Mina Invierno, afirman que \u201cno es prudente\u201d que el gobierno tome partido por una u otra postura de un tribunal, y destacan el aporte de estos a la resoluci\u00f3n de controversias ambientales. En cuanto a las posibles modificaciones, tanto los ministros como expertos coinciden en la necesidad de mejorar los mecanismos de nombramiento, as\u00ed como de una Ley 20.600 \u201cversi\u00f3n 2.0\u201d que \u201cotorgue m\u00e1s seguridad y certeza a los justiciables\u201d<\/p>\n
La institucionalidad ambiental vigente en Chile a\u00fan est\u00e1 en su primera infancia, dando a veces pasos firmes y, otras veces, pisadas tambaleantes, en un largo camino hacia la madurez. Y en el caso de los tribunales ambientales, creados en junio de 2012 mediante la Ley 20.600, han enfrentado al menos dos factores \u2013uno externo y otro interno- que han complicado su existencia estos primeros siete a\u00f1os.<\/p>\n
El factor externo son las fuertes cr\u00edticas que algunas de sus decisiones han desatado, en especial cuando se trata de decisiones que afectan a grandes proyectos de inversi\u00f3n con un alto impacto en el medio ambiente. El factor interno, en tanto, tiene que ver con el intrincado sistema de nombramiento de sus integrantes, el que ha sido puesto en tela de juicio en el marco de un cuestionamiento general a la forma en que se eligen los cargos en los tribunales del pa\u00eds.<\/p>\n
Seg\u00fan un informe del centro de estudios Observatorio Jur\u00eddico, en el \u00faltimo lustro la designaci\u00f3n de un juez ambiental ha demorado en promedio 496,75 d\u00edas, es decir, 1,4 a\u00f1os. Y esta cifra se refiere solo a la \u00faltima etapa de la designaci\u00f3n: desde que la Corte Suprema env\u00eda al Presidente de la Rep\u00fablica una lista de cinco aspirantes, hasta que el candidato del Ejecutivo es aprobado por 3\/5 del Senado. El estudio no considera el per\u00edodo previo en el cual, mediante un concurso p\u00fablico, el Consejo de Alta Direcci\u00f3n P\u00fablica recibe las postulaciones y selecciona a un m\u00e1ximo de ocho candidatos que presenta a la Suprema.<\/p>\n
\u201cEl procedimiento es bastante complejo, exigente y largo para el tipo de tribunal que es, a diferencia de otros tribunales especiales como el de Defensa de Libre Competencia, que tambi\u00e9n tiene una integraci\u00f3n mixta\u201d, explica la directora del Centro de Derecho Regulatorio y Empresa de la Facultad de Derecho UDD, Camila Boettiger Philipps.\u201cCada nombramiento involucra a todos los poderes del Estado, adem\u00e1s de la ADP. Es similar a la designaci\u00f3n de los ministros de la Corte Suprema, el m\u00e1s alto tribunal del pa\u00eds y donde los jueces ejercen hasta que cumplen 75 a\u00f1os\u201d, agrega.<\/p>\n
\u201cEstos tribunales ambientales est\u00e1n bajo la Corte Suprema, resuelven materias en una jerarqu\u00eda similar a las Cortes de Apelaciones, y los ministros duran seis a\u00f1os en el cargo. Es desproporcionado y poco eficiente para un cargo que se renueva tan seguido, y en distintas regiones del pa\u00eds\u201d, a\u00f1ade Boettiger.<\/p>\n
La Ley 20.600 establece la constituci\u00f3n de tres tribunales ambientales, correspondientes a las macrozonas norte (Arica y Parinacota hasta Coquimbo); centro (Valpara\u00edso hasta Maule); y sur (Biob\u00edo hasta Magallanes y la Ant\u00e1rtica Chilena). Cada uno debe tener cinco ministros: dos titulares abogados, un titular licenciado en ciencias, un suplente abogado y un suplente licenciado en ciencias.<\/p>\n
El primero en constituirse fue el Segundo Tribunal Ambiental (2TA), con base en Santiago, que inici\u00f3 sus actividades el 4 de marzo de 2013. Lo sigui\u00f3 el Tercer Tribunal Ambiental (3TA), con sede en Valdivia, que comenz\u00f3 a operar el 9 de diciembre de ese a\u00f1o. Pero el Primer Tribunal Ambiental (1TA), con asiento en Antofagasta, empez\u00f3 a funcionar reci\u00e9n en julio de 2017.<\/p>\n
\u201cDesde agosto de 2018 que este tribunal se encuentra en posici\u00f3n de tener que solicitar la integraci\u00f3n de un ministro de Corte de Apelaciones de Santiago (\u2026) Resulta inevitable un efecto en el tiempo de tramitaci\u00f3n de las causas\u201d<\/p>\n
Alejandro Ruiz, presidente Tribunal Ambiental de Santiago.
\u201cDemora en nombramientos afecta tramitaci\u00f3n\u201d
El presidente del 3TA, ministro Iv\u00e1n Hunter Ampuero, admite que las demoras en los nombramientos de los jueces es algo que les preocupa. \u201cEn el caso del Tercer Tribunal Ambiental, este a\u00f1o logramos contar con integraci\u00f3n completa y los cinco ministros en ejercicio, despu\u00e9s de 39 meses\u201d, comenta.<\/p>\n
Si bien para las vacancias est\u00e1 prevista la subrogaci\u00f3n con ministros de las Cortes de Apelaciones o de otros tribunales ambientales para alcanzar el qu\u00f3rum para sesionar (tres ministros), eso no resuelve el trabajo diario. \u201cSi un Tribunal no cuenta con su integraci\u00f3n completa, de una u otra forma se ven afectados los tiempos de tramitaci\u00f3n y de elaboraci\u00f3n de sentencias\u201d, afirma Hunter.<\/p>\n
Una situaci\u00f3n que confirma el ministro Mauricio Oviedo Guti\u00e9rrez, presidente del 1TA, para quien \u201cindudablemente la demora en el nombramiento de los ministros afecta la tramitaci\u00f3n de los procesos\u201d, aunque esto -dice- no repercuten en la calidad de las sentencias, sino que solo los tiempos de tramitaci\u00f3n.<\/p>\n
Sin profundizar en las causas, el presidente del 1TA comenta que el proceso de nombramiento se dilata por el lapso que transcurre entre la propuesta del Ejecutivo y el acuerdo del Senado. \u201cNecesariamente esos tiempos debieran revisarse\u201d, dice Oviedo.<\/p>\n
En el mismo sentido, el ministro Hunter cree que es evidente que mejorar los tiempos y formas de designaci\u00f3n \u201credundar\u00e1 en un trabajo m\u00e1s expedito y eficiente de los tribunales ambientales, cuyas decisiones se caracterizan precisamente por resolver controversias complejas y extensas, sensibles para la comunidad y los actores econ\u00f3micos involucrados, por lo que requieren soluciones oportunas\u201d. Seg\u00fan el estudio del Observatorio Jur\u00eddico, desde la creaci\u00f3n de los tribunales ambientales (2012), se han judicializado proyectos por un monto equivalente a US$ 30.622 millones.<\/p>\n
En el caso del 2TA, su presidente (s), ministro Alejandro Ruiz Fabres, explica que \u201cdesde agosto de 2018 que este Tribunal se encuentra en posici\u00f3n de tener que solicitar la integraci\u00f3n de ministro de Corte de Apelaciones de Santiago\u201d. Agrega que han hecho todo lo posible por no afectar los cometidos institucionales, pero es dif\u00edcil con solo dos ministros, y \u201cresulta inevitable un efecto en el tiempo de tramitaci\u00f3n de las causas\u201d.<\/p>\n
\u201cA mi juicio, no es prudente que el gobierno de turno tome partido por una u otra postura de un tribunal, cualquiera sea este, ordinario u especial, o respecto de sentencias espec\u00edficas\u201d<\/p>\n
Mauricio Oviedo, presidente Tribunal Ambiental de Antofagasta.
\u201cHemos representado decididamente esta situaci\u00f3n ante las autoridades que inciden en los procesos de selecci\u00f3n en curso, de manera que est\u00e9n al corriente de la urgencia de las designaciones pendientes\u201d, explica el ministro Ruiz, quien a mediados de mayo se reuni\u00f3 con el Secretario General de la Presidencia, Gonzalo Blumel, para tratar este asunto.<\/p>\n
Mina Invierno: cuestionamientos \u201cno son prudentes\u201d
Durante la \u00faltima semana, el 3TA apareci\u00f3 reiteradamente en la prensa a causa de la ratificaci\u00f3n de una medida cautelar que proh\u00edbe las tronaduras en la Mina Inverno, en Magallanes, decisi\u00f3n que fue cuestionada por varios sectores.<\/p>\n
As\u00ed, cuando en el centro y norte del pa\u00eds las miradas se dirig\u00edan al eclipse solar, en Isla Riesco el subsecretario de Trabajo, Fernando Arab, se reun\u00eda el martes pasado con trabajadores y con la gerencia de Mina Invierno para conversar sobre las desvinculaciones realizadas como consecuencia \u2013seg\u00fan dice la empresa- de la decisi\u00f3n del 3TA. Seg\u00fan cit\u00f3 el diario La Tercera, Arab dijo que esperaban que ese tribunal se pronuncie \u201ca la brevedad posible respecto al asunto de fondo que est\u00e1 pendiente\u201d, al tiempo que descartaba cualquier presi\u00f3n del Ejecutivo sobre el \u00f3rgano judicial.<\/p>\n
Unos d\u00edas antes, el presidente de la Sociedad de Fomento Fabril (Sofofa), Bernardo Larra\u00edn, critic\u00f3 duramente la medida precautoria aprobada por el 3TA que mantiene paralizadas las actividades de la empresa extractora de carb\u00f3n, y cuestion\u00f3 la institucionalidad ambiental vigente. \u201c\u00bfC\u00f3mo, si hay un permiso ambiental positivo, el peso de la prueba lo tiene quien se opuso y no quien tiene el permiso ambiental para operar?\u201d, dio Larra\u00edn, citado por Emol.<\/p>\n
Seg\u00fan se\u00f1ala el presidente del 3TA, \u201cpara resolver esta y cualquier otra medida cautelar, el tribunal siempre tiene a la vista todos los antecedentes aportados por las partes y que se encuentran disponibles en el expediente electr\u00f3nico\u201d.<\/p>\n
El ministro Hunter reconoce que se trata de un caso complejo y que han debido destinar mucho tiempo al estudio y an\u00e1lisis de los antecedentes, pero \u201clo relevante es que hemos cumplido celosamente nuestro deber de revisar toda la prueba aportada a la hora de resolver la medida\u00bb.<\/p>\n
\u201cUno siempre est\u00e1 sujeto a cr\u00edticas\u201d, reflexiona al respecto el ministro presidente del 1TA, con base en Antofagasta, quien cree que cuestionamientos como los de Mina Invierno \u201cno deben interferir en la actuaci\u00f3n de la funci\u00f3n jurisdiccional y del ejercicio democr\u00e1tico de la sociedad\u201d.<\/p>\n
\u201cPero, a mi juicio, no es prudente que el Gobierno de turno tome partido por una u otra postura de un tribunal, cualquiera sea este, ordinario u especial, o respecto de sentencias espec\u00edficas\u201d, agrega el ministro Oviedo.<\/p>\n
\u201cLa institucionalidad de los tribunales ambientales se ha consolidado de una manera distinta a la que previeron el legislador y el Ejecutivo en su origen (\u2026) Esto demuestra el valor que la comunidad ha dado a los Tribunales Ambientales y el rol que tenemos como instrumento cierto y efectivo de control ciudadano al ejercicio del poder p\u00fablico en materia ambiental\u201d<\/p>\n
Iv\u00e1n Hunter, presidente del Tercer Tribunal Ambiental.
Resoluciones con base cient\u00edfica y mayor justicia ambiental
Con todo, los jueces eval\u00faan positivamente el desempe\u00f1o de los tribunales ambientales. El ministro Oviedo, cuyo tribunal acaba de cumplir dos a\u00f1os de funcionamiento el 3 de julio, considera que en este tiempo han ido de menos a m\u00e1s. \u201cEl gran aporte de la justicia ambiental ha sido darle a la controversia jur\u00eddico ambiental un alcance t\u00e9cnico-cient\u00edfico en la toma de decisiones, es decir, adem\u00e1s de la componente jur\u00eddica, hoy se resuelve con base cient\u00edfica, y eso es relevante\u201d.<\/p>\n
Asimismo, el presidente del 1TA cree que el principal logro ha sido situar las discusiones jur\u00eddico-ambientales en el territorio, desplaz\u00e1ndolas desde Santiago a la macrozona norte. \u201cMe parece importante resaltar que una justicia ambiental ejercida desde los territorios se acerca mucho mejor a la idea de justicia cercana y oportuna, que es finalmente lo que la sociedad espera de nosotros\u201d.<\/p>\n
El ministro Ruiz, cuyo tribunal con sede en Santiago ha dictado m\u00e1s de 200 sentencias en seis a\u00f1os y medio de gesti\u00f3n, cree que la nueva institucionalidad ha elevado el nivel de especializaci\u00f3n, haciendo m\u00e1s sofisticado el tratamiento de las materias ambientales, lo que en el caso de los TA ha implicado conciliar normas de derecho procesal, administrativo y ambiental, junto con el conocimiento cient\u00edfico.<\/p>\n
Desde Valdivia, el presidente del 3TA observa que \u201cla institucionalidad de los tribunales ambientales se ha consolidado de una manera distinta a la que previeron el legislador y el ejecutivo en su origen\u201d. Inicialmente, comenta el ministro Hunter, fueron pensados como un contrapeso para el regulado ante las nuevas facultades y atribuciones de la Superintendencia del Medio Ambiente, y se esperaba que la mayor\u00eda de los usuarios fueran los titulares de proyectos que buscaban revertir o controlar medidas de la administraci\u00f3n. Sin embargo, en el caso del 3TA, en sus cinco a\u00f1os de funcionamiento (hasta el 31 de diciembre de 2018), el 46% de los recurrentes provino de la sociedad civil; el 31% de \u00f3rganos p\u00fablicos y solo el 23% del sector privado.<\/p>\n
\u201cEsto demuestra el valor que la comunidad ha dado a los Tribunales Ambientales y el rol que tenemos como instrumento cierto y efectivo de control ciudadano al ejercicio del poder p\u00fablico en materia ambiental\u201d, concluye el ministro Hunter.<\/p>\n
Modificaciones a la selecci\u00f3n de magistrados
A causa de una serie de investigaciones que han puesto en tela de juicio la probidad de algunos jueces, el gobierno est\u00e1 trabajando en un proyecto para modificar el sistema para elegir a los magistrados que integran las cortes de Apelaciones y a los jueces de primera instancia. Si bien los ministros de los Tribunales Ambientales no est\u00e1n afectos a este mecanismo de designaci\u00f3n por ser tribunales especiales, un eventual cambio de ese sistema podr\u00eda abrir la puerta a una transformaci\u00f3n de su modo de nombramiento.<\/p>\n
\u201cEs clave revisar el estatuto completo del juez ambiental: el per\u00edodo, las inhabilidades y prohibiciones posteriores (\u2026) Hay un problema de dise\u00f1o que debe abordarse integralmente, y no solo en la entrada al cargo\u201d<\/p>\n
Camila Boettiger, directora del Centro de Derecho Regulatorio y Empresa de la Facultad de Derecho UDD.
La presidenta de la Asociaci\u00f3n Nacional de Magistrados, Soledad Pi\u00f1eiro, cree que si bien es una posibilidad, esa evaluaci\u00f3n no le corresponde al gremio. \u201cS\u00ed creemos que cualquier modificaci\u00f3n que se promueva en tal sentido debiera apuntar al m\u00e9rito, transparencia, debido proceso e independencia del juez como un conjunto de pilares o principios a partir de los cuales puede repensarse el modelo vigente\u201d, dice la jueza Pi\u00f1eiro.<\/p>\n
Lo importante, considera, \u201ces desembarazar a las Cortes de su participaci\u00f3n en el proceso pues es evidente que la situaci\u00f3n actual favorece la ocurrencia de pr\u00e1cticas que afectan la independencia de quien resuelve, dada la elevada concentraci\u00f3n de facultades en nuestros tribunales superiores\u201d.<\/p>\n
Los presidentes de los tres tribunales ambientales consideran, en general, que es bienvenida toda iniciativa tendiente a perfeccionar los mecanismos de nombramiento de jueces, y que se podr\u00eda evaluar la incorporaci\u00f3n de los tribunales especiales -incluyendo a los TA- con el objetivo de favorecer la transparencia del proceso, as\u00ed como la independencia y estabilidad de los ministros para ejercer su funci\u00f3n.<\/p>\n
Al respecto, la directora del Centro de Derecho Regulatorio y Empresa de la UDD cree que \u201ces clave revisar el estatuto completo del juez ambiental: el per\u00edodo, las inhabilidades y prohibiciones posteriores (de prestar servicios profesionales en cualquier gesti\u00f3n ante los mismos Tribunales durante dos a\u00f1os)\u201d. \u201cHay un problema de dise\u00f1o que debe abordarse integralmente, y no solo en la entrada al cargo\u201d, subraya Boettiger.<\/p>\n
No obstante, hay otros asuntos que a juicio de los titulares de los TA deben ser resueltos en el mediano plazo. \u201cDeben darse pasos progresivos pero contundentes en el establecimiento de nuevas instituciones y regulaciones\u201d, considera el presidente (s) del 2TA.<\/p>\n
\u201cEn este sentido, uno de los aprendizajes de la judicatura ambiental es la alta dificultad de prueba para quienes demandan responsabilidad por da\u00f1o ambiental (normalmente el Estado, municipalidades, comunidades o vecinos afectados)\u201d, dice el ministro Ruiz, y considera razonable \u201cavanzar hacia la responsabilidad objetiva, y que sea el propio -potencial- causante del da\u00f1o quien est\u00e9 llamado a acreditar que no fue \u00e9l quien contamin\u00f3\u201d.<\/p>\n
A juicio del titular del 3TA, otra necesidad urgente es normar los procedimientos de ejecuci\u00f3n de las sentencias, pues \u201clidiamos con una regulaci\u00f3n que data del a\u00f1o 1903 (el C\u00f3digo de Procedimiento Civil), que se adapta muy poco a las particularidades y din\u00e1micas ambientales\u201d.<\/p>\n
Asimismo, cree que se debe modificar el articulado de la actual legislaci\u00f3n que permite que reclamaciones que inciden en un mismo proyecto o actividad sean conocidas por distintos tribunales ambientales. \u201cDicho en otras palabras, necesitamos una Ley 20.600 versi\u00f3n 2.0, que otorgue m\u00e1s seguridad y certeza a los justiciables, y a la vez permita espacios de flexibilidad y discrecionalidad para operar con las din\u00e1micas ambientales y con aquellos casos no resueltos o no regulados por el legislador\u201d, resume el ministro Hunter.<\/p>\n